Центр Східних Досліджень ім. Марка Карпа
Вперше в історії НАТО стратегічна концепція має суто політичний характер і не містить настанов для процесу військового планування. 22-й саміт держав - членів НАТО, що відбувся 19-20 листопада у Лісабоні, був присвячений затвердженню нової стратегічної концепції та низки інших документів, які визначатимуть політику Альянсу в найближчу декаду. Реакція на рішення саміту унаочнила поділи між союзниками з Центральної і Західної Європи.
Відносна згода панує лише в питанні зміни характеру операції ISAF в Афганістані з 2014 року, але без визначення її кінцевої форми і місії. Потепління відносин на лінії Росія-НАТО є насамперед формальним і має незначні шанси на справжнє зближення і поглиблену співпрацю на користь безпеки на євразійському просторі. З огляду на послаблення значення політики відкритих дверей та кризу концепції партнерства з державами з-поза НАТО, тривалим наслідком саміту може стати зниження активності Альянсу на території СНД.
1. Головні рішення саміту
Саміт у Лісабоні підтвердив обіцянки внутрішньої реформи Альянсу та врахував нові загрози безпеці союзників без порушення традиційної місії колективної оборони. Найважливішими рішеннями саміту слід визнати:
- затвердження нової стратегічної концепції (замінила документ з квітня 1999 року);
- заплановану на 2011 рік реформу командних структур Альянсу зміною характеру наявного командування та агенцій з одночасним скороченням кількості їх (заплановано зменшити кількість командувань з 11 до 6, а агенцій - з 14 до 3), а також чисельности персоналу (у командуваннях - з 12 тисяч до 8,95 тисячі, інформація щодо скорочення персоналу агенцій відсутня);
- розвиток системи протиракетної оборони союзників на основі розміщених у Європі елементів американського «протиракетного щита», доповненого системами протиракетної оборони угруповань військ європейських держав - членів НАТО (у документах не визначено кінцеву форму протиракетної оборони НАТО; вважається, що вона призначена для оборони території членів НАТО; до діалогу про розвиток Альянсом власного «протиракетного щита» запросили Росію);
- затвердження плану поступової передачі відповідальності за безпеку Афганістану місцевим структурам (починаючи з 2011 року до кінця 2014-го), пов'язаного з виведенням бойових підрозділів НАТО і формальним завершенням військової операції Альянсу (як наслідок уже ухвалених односторонніх рішень і декларацій держав - учасників місії ISAF - про виведення військ з Афганістану; документи саміту не вирішують проблеми військової присутности НАТО в Афганістані після 2014 року);
- поглиблення співпраці з Росією (припиненої через російсько-грузинську війну у серпні 2008 року і відновленої у 2009 році).
Ці питання в різному обсязі регулюють ухвалені на саміті документи відкритого змісту:
- Активне залучення, сучасна оборона. Стратегічна концепція в галузі оборони і безпеки членів НАТО;
- Декларація Лісабонського саміту;
- Спільна заява Ради НАТО-Росія;
- Декларація про тривале партнерство між НАТО і урядом Афганістану;
- Декларація лідерів держав, які беруть участь у місії ISAF у Афганістані під керівництвом НАТО.
Документи НАТО відображають компроміс, який став підсумком погодження різних, інколи протилежних, постулатів стосовно більшості аспектів функціонування НАТО, зокрема його стратегічних цілей. Щодо дискусійних питань прийнято найчастіше нечіткі формулювання загального змісту (це особливо виявилось у новій стратегічній концепції і спільній заяві Ради НАТО-Росія). Остаточна форма і зміст документів дозволяють припускати, що найбільший вплив на кінцеву форму і зміст документів мали Сполучені Штати, чиї постулати було найбільше враховано.
Найважливішим документом, ухваленим на Лісабонському саміті НАТО, стала нова стратегічна концепція Альянсу. Відповідно до логіки попередніх документів такого рангу, вона має окреслювати цілі НАТО, поставлені перед Альянсом завдання і способи реалізації їх до кінця другої декади ХХІ століття. Нинішня концепція діяльности НАТО суттєво відрізняється від попередніх: видається, що вона нині більшою мірою дає підставу для подальших дискусій і переговорів між союзниками щодо методів імплементації стратегічної концепції, ніж чіткі рекомендації для процесу оборонного планування і політики НАТО. Вона вже є не «путівником для подальшої адаптації збройних сил» (як записано у документі, прийнятому у Вашингтоні у квітні 1999 року), а «путівником для чергової фази еволюції НАТО», проте без уточнення, у чому саме має полягати ця еволюція і як вона має бути здійснена. Документ «Активне залучення, сучасна оборона» формально зберігає статус-кво щодо трьох головних місій НАТО: спільної оборони (посідає перше місце; з посиланням на параграф 5 Вашингтонського договору), кризового управління і кооперативної безпеки. Він не віддає перевагу жодній із цих трьох місій, їхній справжній ранг можна буде визначити на підставі майбутньої активності НАТО. У новій концепції найбільше уваги приділено, проте, кризовому управлінню і превентивним діям: контролю за озброєнням, роззброєнню і непоширенню та співпраці (партнерству) на користь зміцнення безпеки з державами з-поза альянсу (насамперед із Росією) і міжнародними організаціями при дотриманні так званого принципу відкритих дверей (можливости вступу в НАТО чергових європейських держав, які відповідають демократичним стандартам).
Ураховані у новій концепції виклики і загрози виокремлюють два підходи - які після завершення холодної війни конкурують між собою - до майбутнього НАТО як, з одного боку, військово-політичного союзу, що займається обороною своїх територій та захистом інтересів своїх членів, а з другого - як політичної організації, відповідальної за зміцнення колективної безпеки в Європі. Ні нова стратегічна концепція, ні інші документи саміту однозначно не вирішують цієї дискусії. Про це, серед іншого, свідчить середовище міжнародної безпеки, у якому, не виключаючи можливості появи військових загроз, найбільшими викликами для Альянсу вважаються: поширення ракетних технологій і зброї масового знищення, тероризм та всі види активності, властивої транскордоній організованій злочинності, безпека телеінформаційних мереж (кібернапади), транспортних шляхів і поставок енергетичної сировини, а також мілітаризація космічного простору і брак води. Можна вважати, що в остаточній редакції нової стратегічної концепції врахують розвиток міжнародної ситуації, політичні інтереси головних союзників, а також пов'язані з економічною кризою фінансові обмеження.
2. Рішення саміту щодо перспективи членів Альянсу
Реакція Німеччини і держав Центральної Європи на результати саміту у Лісабоні свідчить про те, що в НАТО збереглися глибокі політичні розбіжності. Німеччина і центральноєвропейські союзники дійшли принципової згоди з питань якнайшвидшого завершення військової операції в Афганістані та формального продовження так званої політики відкритих дверей, яка дозволяє і надалі розширювати Альянс.
2.1. Німеччина - половинчастий успіх у тіні нездійснених пропозицій
Німецькі політики і медіа стримано або й критично зреагували на результати роботи саміту в Лісабоні, що свідчить про те, чого саме в Німеччині чекають від НАТО. Попри офіційну інформацію, що на саміті не вдалося вирішити низку важливих питань, все ж під час його роботи було ухвалено рішення, які сприятимуть, у загальних рисах, реалізації принципових постулатів німецької політики останніх років, спрямованих на посилення ролі Альянсу як організації кооперативної безпеки та зміну характеру і скорочення структур командування НАТО (Берлін мотивує це відсутністю військових загроз і, в ситуації економічної кризи, заощадженнями). Представники Німеччини висунули на саміті цілу низку постулатів, які, слід зазначити, не всі були визнані чи достатньо враховані.
У процесі роботи над виробленням нової стратегічної концепції і основ реформування НАТО Німеччина прагнула насамперед обмежити роль США (ФРН була проти запропонованого США бачення Альянсу як «глобального поліцейського») і водночас підвищити ранг співпраці НАТО із міжнародними організаціями, зокрема з Росією. У новій стратегічній концепції НАТО не врахували такі важливі, з погляду німецької сторони, постулати:
- залежність застосування сили/дій НАТО від отримання мандату Ради Безпеки ООН;
- зобов'язання здійснити ядерне роззброєння і вивести тактичну ядерну зброю з території ФРН (прийняті в новій стратегічній концепції формулювання, що підкреслюють ранг ядерного стримування Альянсу, де факто заперечують постулати Німеччини);
- непоширення статті 5 Вашингтонського договору на нові загрози; з тексту концепції однозначно не випливає, чи стаття 5 стосується лише оборони перед збройним нападом (ФРН погоджується на збереження такої інтерпретації, визнавши, що нині НАТО не має військових загроз, а в перспективі вони малоймовірні), чи йдеться (всупереч бажанню Німеччини) також про нові загрози.
Парадоксальне прагнення Німеччини переформатувати НАТО в організацію кооперативної безпеки не означає її повної згоди увійти до агенди Альянсу нових загроз. У цьому плані на форумі ООН Берлін виступає за якнайтіснішу співпрацю з іншими міжнародними організаціями і легітимізацію дій НАТО.
Запропоновані Німеччиною постулати з поточних питань також прийняли, хоча, окрім документів на тему місії в Афганістані, затверджені формулювання не зовсім задовольнили Берлін. У цьому контексті слід розглядати насамперед рішення стосовно спільної системи протиракетної оборони, яку Берлін вважав інструментом поглиблення співпраці з Росією (НАТО висловило «лише» волю до діалогу з Росією на тему проекту), а також дуже обережне, на думку німців, формулювання стосовно співпраці з Росією, викладене у новій стратегічній концепції.
2.2. Центральноєвропейські члени НАТО: союз із США - понад усе
Рішення саміту в Лісабоні визнали успіхом усі центральноєвропейські держави - члени Альянсу. У новій стратегічній концепції одноголосно було схвалено посилання на статтю 5 Вашингтонського договору як гарантію оборонного статусу НАТО. Оцінки рішень саміту різнилися між собою насамперед у питаннях відносин окремих держав із Росією і США. Так, більшість країн регіону підтримують ідею будівництва системи протиракетної зброї і наголошують: у новій концепції слід наголосити на стратегічному значенні ядерного стимулювання, що ототожнюється із продовженням американської військової присутності в Європі. Тож можна припустити, що справжню гарантію безпеки вони вбачають насамперед у якнайтіснішій політичній і військовій співпраці зі Сполученими Штатами. Більшість центральноєвропейських країн - членів НАТО - підтримали ідею утворення спільної системи протиракетної оборони. Готовність розмістити на своїй території необхідне обладнання оголосили Чехія (центр раннього попередження, що являє собою елемент американського «протиракетного щита» у варіанті мінімум) і Румунія (включення запланованих елементів американської системи на території Румунії до системи НАТО). Хоча офіційне запрошення Росії до діалогу на тему системи протиракетної оборони підтримали всі країни, думки щодо характеру участи РФ у переговорах розділилися і таким чином виокремилися дві групи держав.
Відвести Росії роль консультанта/спостерігача пропонують Естонія, Литва, Латвія, Литва і Румунія (Бухарест вважає неприпустимим розміщення на території Румунії будь-якого російського устаткування) пропонують, Болгарія ж виступає за повноправну участь РФ у будівництві системи. До першої групи держав можна також віднести ще Чехію, Словаччину й Угорщину, які опосередковано висловили свій скептицизм щодо тіснішої співпраці з Росією опосередковано, а до другої - Албанію, Хорватію і Словенію, які не надають проекту великого значення, зате наголошують на налагодженні добрих відносин із Росією. Так само поділилися голоси в питанні щодо збереження у новій стратегічній концепції американських гарантій безпеки для Європи, які, на думку частини нових членів Альянсу, є ядерним парасолем НАТО (невраховану німецьку пропозицію щодо відмови НАТО від ядерного стримування підтримує лише Словенія).
У контексті проблеми отримати гарантії на випадок традиційних загроз, на якій наголошують центральноєвропейські члени Альянсу, впадає в око відсутність широкої дискусії стосовно здійснення реформ командних структур, наслідком чого стане подальше обмеження військових функцій НАТО. У нових структурах, найімовірніше, знайдеться місце лише для обмеженої групи спеціалізованих підрозділів, які братимуть участь в операціях за межами території, підмандатної Альянсу. Сумнівно, що на території котроїсь із держав регіону з'явиться оперативне командування Альянсу (особливо якщо взяти до уваги скорочення загальної чисельности командувань), а офіцерському складу з нових держав - членів Альянсу - буде складніше обіймати посади у структурах решти командувань, які, очевидно, будуть змушені усувати також нові загрози (цілком імовірно, що офіцерів збройних сил все частіше замінятимуть представники структур внутрішніх справ).
Впадають в око розбіжності в підходах центральноєвропейських держав - членів НАТО - до питань щодо нових загроз і включення їх до спектру майбутньої активності НАТО. Литва і Естонія, які зазнали останніми роками кібернападів і залежать від поставок енергосировини з Росії, визнали як реалізацію їхніх пропозицій відповідні записи у новій стратегічній концепції (Литва отримала аргумент для здійснення свого бажання створити на її території Центр Вдосконалення в галузі Енергетичної Безпеки). На питання енергетичної безпеки звертали увагу також Болгарія і Угорщина. Заслуговує на увагу підтримка групою держав активізації роботиАльянсу в Афганістані (незалежно від підтримки планів завершення військової місії). Болгарія і Румунія, а також Литва і Латвія таким чином захищають свої прибутки, що їх приносить їм використання для потреб діяльності НАТО їхніх портів та авіаційних баз.
3. Саміт і проблема відносин зі східними партнерами
У документах саміту в Лісабоні відведено значне місце проблемі співпраці з державами-партнерами і кандидатами на вступ до Альянсу.
3.1. Відновлення співпраці з Росією: форма переросла зміст
Значення Росії для НАТО найкраще відображає місце, відведене їй у новій стратегічній концепції, - його непропорційно багато порівняно з усіма іншими партнерами, разом узятими. Підкреслити ранг взаємовідносин мала організація на другий день саміту засідання Ради «НАТО-Росія» (NRC) за одночасної відмови Альянсу від проведення аналогічних засідань комітетів «НАТО-Грузія» і «НАТО-Україна» (найімовірніше, це Росія наполягла на організації засідання NRC).
На засіданні з обох сторін пролунало багато декларацій на тему стратегічного партнерства. Тим часом конкретні результати засідання втілилися у відносно стислу спільну заяву Ради та закритий документ про спільну оцінку загроз для міжнародної безпеки (тероризм, Афганістан, піратство, охорона так званої критичної інфраструктури; не погоджено найважливішого для обох сторін питання оцінки загроз, пов'язаних із проліферацією зброї масового ураження і ракетних технологій). Досягнуті на засіданні NRC домовленості щодо Афганістану стосувалися поглиблення співпраці з підготовки офіцерів антинаркотичних служб Афганістану і зацікавлених цим сусідніх держав, здійснення зворотного транзиту суходолом через територію РФ невійськових вантажів держав, які беруть участь у афганській місії на комерційних засадах, створення у 2011 році фонду для фінансування обслуговування гелікоптерів, які Росія має поставляти афганській армії. Обидві сторони погодилися розробити комплексну оцінку рамок співпраці з проблеми протиракетної оборони в Європі (але не розроблено жодного плану дій) та відновити діалог стосовно так званої протиракетної оборони театру дій (TMD: припиненого Росією), що було предметом засідань Ради до серпня 2008 року. Росії і НАТО так і не вдалося досягти порозуміння щодо пропонованого Альянсом протягом кількох років важливого питання про військовий транзит до Афганістану.
Перша реакція Росії на результати саміту у Лісабоні свідчить, що пропозиція діалогу на тему створення протиракетної системи НАТО, найімовірніше, потерпить фіаско. Росія скептично поставилася до самої ідеї створення системи протиракетної оборони НАТО на основі запланованої американської системи. Президент Росії Дмитро Медведєв, який був присутній у Лісабоні, наполягав на гарантуванні рівноправної участи Росії у створенні і функціонуванні системи (у протилежному разі Росія «захищатиметься»). Одночасно він виступив із контрпропозицією створити так звану секторну протиракетну оборону, в рамках якої не утворюватиметься єдина система Альянсу, а російська протиракетна оборона візьме відповідальність за оборону території НАТО зі східного напрямку.
Незважаючи на те, що в новій стратегічній концепції НАТО Росії відведено чільне місце і висловлено бажання поліпшити відносини і зміцнити співпрацю з цією країною, залишається факт - у концепції не враховано найважливіших російських постулатів, зокрема, щодо:
- маргіналізації місії колективної оборони (відповідно до статті 5) на користь місії запобігання кризам у тісній співпраці з іншими міжнародними організаціями (у тому числі з Організацією Договору про Колективну Безпеку, яку Росія вважає противагою для НАТО);
- залежності застосування Альянсом сили від отримання мандату Ради Безпеки ООН;
- відмови від записів у новій стратегічній концепції про оборону від кібернападів і загроз для енергетичної безпеки.
Незважаючи на оголошене поліпшення атмосфери взаємних відносин, НАТО не відмовилося від критики політики Росії на території колишнього СРСР. Заслуговує на увагу підтримка територіальної інтегральності Грузії, пов'язана з одночасною критикою на адресу Росії у зв'язку з визнанням нею незалежності Абхазії і Південної Осетії.
3.2. НАТО формально підтримує пропозицію Грузії й України
З держав колишнього СРСР (за винятком Литви, Латвії й Естонії - уже членів Альянсу) співпрацею з НАТО зацікавилися Україна і Грузія. Обидві країни підтримують ідею так званого інтенсивного діалогу. Проте, якщо Грузія і далі прагне надання їй членства (що відображено в документах саміту в Лісабоні) і плану дій щодо його отримання (МАР), то Україна перестала претендувати на членство в НАТО і вирішила провадити політику рівної дистанції між Альянсом і Росією. У документах саміту зафіксовано, що Україна має позаблоковий статус, але наголошується на тому, що для Києва двері в НАТО залишаються відкритими.
Формально саміт слід розглядати як успіх Грузії - було підтверджено її прагнення стосовно членства в НАТО, а також територіальну цілісність. Але прийняті на саміті рішення не позначилися на поглибленні співпраці цієї країни з Альянсом, а тим паче не наблизили перспективи її членства в НАТО. Разом з тим Україна, хоч і не відмовляється від співпраці з НАТО, не ставила для себе жодних цілей щодо саміту в Лісабоні, а згадування про неї в ухвалених документах, попри все, варто розглядати як прояв активності її партнерів до Альянсу. Київ зацікавився передусім проблемами відносин НАТО із Росією.
Те, що решта не названих конкретно держав СНД не зацікавилася рішенням стосовно Альянсу, свідчить про кризу концепції одного з головних механізмів міжнародної співпраці НАТО, яким після завершення холодної війни було Партнерство задля Миру.
3.3. Відсутність зацікавлення балканськими кандидатами щодо членства в НАТО
Хоча в НАТО дійшли згоди в питанні прийому в Альянс балканських держав, що залишаються за межами його структури, процес вступу їх у НАТО пригальмовано, а саміт у Лісабоні не прийняв відносно цього жодних рішень. Було зроблено лише загальні записи у підсумковій декларації. Реалізацію MAP Боснією і Герцеговиною було заблоковано, значною мірою, з огляду на внутрішню ситуацію (у вступі їх не зацікавлена Сербська Республіка, яка становить приблизно половину країни), і сторони не проявляють волі досягти компромісу. Членство в НАТО Македонії блокує Греція, до часу вирішення двостороннього спору щодо назви держави (Афіни не погоджуються з назвою «Македонія» ), а великі держави НАТО не зацікавилися вирішенням цього спору. Разом з тим питання щодо членства в Альянсі Чорногорії, яка отримала MAP у 2009 році, взагалі не розглядалося, як передчасне. З огляду на означене вище, членство в Альянсі названих держав, незважаючи на те, що формально це лише питання часу, для НАТО не є пріоритетним. Треба зазначити, що найважливіший гравець Західних Балкан - Сербія - не зацікавлена була членом у НАТО.
4. Перспективи реалізації рішень саміту
Рішення, прийняті під час саміту в Лісабоні, втілюватимуться в життя у перспективі щонайменше кількох перших років другої декади ХХІ століття.
Майбутній характер Альянсу ще не окреслений. Пріоритетне ставлення до однієї з трьох найважливіших місій НАТО залежатиме, головним чином, від подальшого розвитку міжнародної ситуації і політики найважливіших держав-членів. Про посилення уваги до нових викликів свідчать ухвалені у Лісабоні основи реформи структур командування.
Положення нової стратегічної концепції Альянсу лише частково полегшують вирішення проблем, які постануть перед НАТО у найближчі роки. Наскільки вони є зручним знаряддям реалізації поточної політики найсильніших членів Альянсу (насамперед Сполучених Штатів), настільки досягнення спільної реакції, з огляду на високий рівень узагальнення і багатозначности концепції, буде нелегкою справою. Ухваленню кожного рішення передуватиме дискусія стосовно засобів, які необхідні для реалізації визначених цілей, а часом і самого визначення цілі, яку поставило перед собою НАТО.
Слід визнати високоймовірним, що військові операції НАТО в Афганістані завершаться, а Альянс перебуватиме в цій країні в іншому статусі, про що свідчить принципова згода союзників - продовження операції і людські й фінансові втрати без можливости досягнення відчутного успіху негативно впливають на підтримку місії ISAF громадськістю держав - членів НАТО.
Саміт у Лісабоні не визначив, якої форми набуде союзницька система протиракетної оборони і коли її буде створено. Важливі члени НАТО (у тому числі й Німеччина) поставили свою підтримку будівництва спільного зі США «протиракетного щита» у залежність від участи у цьому проекті Росії. Якщо Росія не скористається запрошенням до співпраці зі створення спільної системи (що є дуже ймовірним), частина членів НАТО (а на те скидається) відкличе свою підтримку, і «щит» будуватимуть відповідно до початкових планів Вашингтона.
Позицію щодо протиракетної оборони слід розглядати як показник справжніх намірів Росії. Саміт Альянсу не сприяв очікуваним змінам у відносинах НАТО-Росія, а також не визначив, як саме вони формуватимуться. Дуже ймовірно - і це слід визнати, - що вони зводитимуться до другорядних, не сприяючи вирішенню важливих проблем безпеки євразійського простору. Наслідком прагнення, принаймні, частини членів НАТО, до підтримки діалогу з Росією може стати прогресуюче зменшення зацікавлення ситуацією на території колишнього СРСР.
Підготував: Анджей Вільк
Співпраця: Юстина Готковська, Марек Менкішак, Марцін Качмарскі, Кшиштоф Страхота, Марек Матусяк, Славомір Матушак, Марта Ярошевіч
Переклав: Євген Петренко
